В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18.06.2001 г. № 78-ФЗ «О землеустройстве», в качестве одного из видов объектов землеустройства выступают территории МО — муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений. Таким образом, мероприятия землеустройства являются обязательными в случаях установления или изменения границ МО и реализуются в виде землеустроительных работ по описанию местоположения границ и (или) по их установлению на местности.

Наиболее актуальным видом землеустроительных работ в отношении МО, на современном этапе, выступает подготовка описания местоположения их границ. Целью таких работ является уточнение сведений о местоположении границ, устранение споров о местоположении между органами местного самоуправления, обеспечение внесения сведений в государственный кадастр недвижимости, а также отражение в составе разрабатываемой градостроительной документации. При этом одним из наиболее существенных факторов, определяющих сложность таких работ, является наличие ошибок в государственном кадастре недвижимости.

Действующим «Порядком описания местоположения границ объектов землеустройства» установлены следующие основные требования к соответствующим землеустроительным работам:

1. При подготовке описания границ должны быть использованы сведения государственного кадастра недвижимости, градостроительная документация (документы территориального планирования, правила землепользования и застройки), документы и материалы государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сведения и документы картографо-геодезического фонда, а также иные предусмотренные законодательством документы и сведения, в частности, законы субъектов РФ о статусе и границах МО.
2. Точность определения координат характерных точек границ МО должна быть не ниже нормативной точности определения координат характерных точек границ земельных участков, в пределах которых расположены такие характерные точки границ объектов землеустройства (далее – «нормативная точность межевания»).
3. Границы МО не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках. Если характерные точки устанавливаемой административной границы совпадают с характерными точками ранее установленной административной границы, в качестве описания местоположения такой устанавливаемой границы принимается описание ранее установленной административной границы.
4. Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в состав территории муниципального района. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

Таким образом, формируемая база исходных данных, документов и сведений должна содержать: исходную информацию о местоположении границ МО, как правило, имеющую юридический статус, но подлежащую дальнейшему уточнению (например, законы субъектов Российской Федерации о статусе и границах МО); комплекс документов, материалов и сведений, организованных в единое геопространство и позволяющих уточнить местоположение границ МО, а также выполнить визуальную проверку корректности определения уточненного местоположения границ МО; кадастровые сведения о земельных участках, которые позволяют привести точность описания границ МО до нормативной точности межевания.

Вышеприведенный комплекс исходных документов, материалов и сведений (далее — КИД) должен обеспечить определение ориентировочного местоположения границ МО согласно правовым актам субъекта Российской Федерации, выполнить уточнение и контроль местоположения согласно иным документам, материалам и сведениям, а также осуществить позиционирование характерных точек границ с нормативной точностью межевания земельных участков.

Вместе с тем, действующие нормативные требования в отношении порядка описания границ МО не учитывают возможности наличия в сведениях кадастра недвижимости ошибок – технических и кадастровых. Согласно ст. 28 Федерального закона от 21.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — «Закон о кадастре»), под технической ошибкой в кадастре понимается описка, опечатка, грамматическая или арифметическая ошибка либо подобная ошибка, допущенная органом кадастрового учета при ведении государственного кадастра недвижимости и приведшая к несоответствию сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, сведениям в документах, на основании которых вносились сведения в государственный кадастр недвижимости. В свою очередь, под кадастровой ошибкой понимается ошибка в документе, на основании которого вносились сведения в государственный кадастр недвижимости (далее — кадастровая ошибка в сведениях).

Указанные ошибки могут проявляться, в частности, в виде пересечений (наложений) границ земельных участков, поставленных на кадастровый учет, разрывов между земельными участками, грубым несоответствием границ земельных участков ранее установленным границам МО, ошибочным отнесением земельного участка к другому МО и т. д. Наиболее массово кадастровые ошибки встречаются на границах муниципальных районов, на границах между землями населенных пунктов и землями иных категорий, а также в местах, где до перехода к единой региональной системе координат использовались местные и (или) условные системы координат.

При выявлении и идентификации (классификации) ошибок в кадастре необходимо учитывать, что государственный кадастр недвижимости включает в себя не только сведения о земельных участках, накопленные с момента начала его ведения (т. е. с 1 марта 2008 г.), но и сведения, накопленные ранее при ведении государственного земельного кадастра. Одновременно с накоплением сведений о земельных участках происходило и накопление ошибок.

Таким образом, при подготовке описания границ МО необходимо учитывать особенности ключевых этапов формирования и ведения кадастра, в частности, такие, как: подготовка и внесение в государственный земельный кадастр сведений о ранее учтенных земельных участках в соответствии с Указаниями Росземкадастра 2001 г., в рамках чего допускалось внесение органами кадастрового учета (далее – ОКУ) декларированных земельных участков, т. е. земельных участков, сведения о площади которых были приблизительны, местоположение границ было определено ориентировочно либо такие сведения отсутствовали; широкое применение при межевании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения картометрического метода определения местоположения их границ без обозначения на местности, с фактической погрешностью от 7,5 до 15 м; использование при ведении государственного земельного кадастра и государственного кадастра недвижимости местных и условных систем координат, что приводило к формированию множества отдельных кадастровых карт (карты населенных пунктов, карты межселенной территории муниципальных районов и т.д.), отсутствию единой кадастровой карты и невозможности ОКУ проверять сведения о земельных участках на отсутствие пересечений между ними и т.д.

В процессе выполнения работ по описанию местоположения границ МО Новосибирской области была выполнена классификация ошибок в кадастре недвижимости и приняты алгоритмы их разрешения (таблица). Вместе с тем, в ряде случаев пересечение границ земельных участков и границ МО является неизбежным и не может быть признано как ошибки в кадастре. К числу таких случаев относится, прежде всего, пересечение границами МО границ земельных участков, занятых линейными объектами: автомобильными и железными дорогами, линиями электропередачи, трубопроводами и т. д., а также пересечение границ земельных участков, поставленных на кадастровый учет в условных «нулевых» кадастровых кварталах и районах. В отношении многоконтурных земельных участков, прежде всего из земель лесного фонда, имеют место случаи «отделения» некоторых контуров границами МО, которые также не признаются ошибками в кадастре.

Таким образом, на основании практического опыта описания границ МО в аспекте наличия ошибок в кадастре можно сделать выводы:

1. Ошибки в кадастре недвижимости существенно повышают сложность и трудоемкость землеустроительных работ по описанию границ МО. От исполнителя землеустроительных работ требуется юридически и технически обоснованная аргументация подготовленных им проектных решений по уточнению местоположения границ МО.
2. Важно отметить, что уточненные границы МО, сведения о которых внесены в кадастр недвижимости, фактически могут выступать базисом для последующего уточнения кадастровых сведений и исправления ошибок в кадастре, особенно на границах кадастровых районов и кадастровых кварталов, совпадающих с административными границами муниципальных образований.
3. В нормативно-правовых актах, определяющих порядок проведения землеустройства по описанию границ МО, должны быть сделаны исключения, а именно – требование к недопустимости пересечения границ земельных участков границами МО не должно распространяться в отношении земельных участков, занятых линейными объектами, а также земельных участков, поставленных на кадастровый учет в условном «нулевом» кадастровом квартале.

Директор Института кадастра и природопользования Д.Н. Ветошкин
Аспирант К.А. Карпик
Аспирант О.П. Архипенко